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As eleições de 2024 serão um marco na história de uma cidade de base agrícola do interior do Mato Grosso. Boa Esperança do Norte (MT), município com população estimada de 7 mil habitantes, localizado a cerca de 360 quilômetros de Cuiabá, se prepara segundo Samuel Lima, do Estadão, para eleger, pela primeira vez, prefeito, vice-prefeito e nove vereadores em outubro.
A cena é cada vez mais rara no Brasil. As últimas estreias ocorreram em 2012, quando cinco novos municípios tiveram os seus atos de criação validados pela Justiça e foram às urnas. Essa realidade contrasta com os primeiros anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, marcado por um “surto” de novas cidades, como descrevem alguns pesquisadores, em praticamente todos os Estados brasileiros (veja mais abaixo).
O 142º município mato-grossense deriva de uma lei estadual que data de 29 de março de 2000, mas teve a sua instalação adiada após decisões contrárias no Tribunal de Justiça do Mato Grosso (TJ-MT) e no Superior Tribunal de Justiça (STJ). Só passou a valer de fato após julgamento de uma ação movida pelo MDB no Supremo Tribunal Federal (STF), em outubro do ano passado.
O relator, ministro Luís Roberto Barroso, julgou a ação improcedente pelo fato de o processo no TJ-MT ter transitado em julgado, mas Gilmar Mendes, natural de Diamantino (MT), abriu divergência argumentando que houve equívoco ao declarar inconstitucional a lei que criou o município. O voto foi acompanhado por outros sete magistrados, garantindo a maioria no Supremo. A decisão abre caminho para a primeira eleição na cidade e a sua instalação em 1º de janeiro de 2025.
Boa Esperança do Norte terá 445 mil hectares, segundo consta no processo judicial, desmembrando áreas das vizinhas Sorriso e Nova Ubiratã. Sorriso, com 110 mil habitantes hoje, é uma cidade polo do agronegócio, considerada a maior produtora de soja do mundo. Ela já conta com um distrito de Boa Esperança — o “do Norte” foi acrescido para diferenciar de homônimos — e cederá ao todo 82 mil hectares.
O grupo ligado ao prefeito de Sorriso, Ari Lafin (PSDB), mostrou-se favorável à emancipação e tenta emplacar uma candidatura única, em articulação com os produtores rurais. O provável candidato é o subprefeito do distrito, Calebe Francio, atualmente filiado ao PSDB, mas que pretende disputar a nova prefeitura pelo MDB.
“Nós somos uma cidade dentro de outra cidade. Aqui tem tudo: hospital 24 horas, polícia, cartório, banco, colégio. Já funciona como um município, só que a autonomia política é de Sorriso, que fica a 130 quilômetros. Chega num ponto que fica ruim administrativamente”, argumenta Calebe. O discurso do grupo é de que uma chapa única ajudaria a cidade a “trabalhar unida”, dando prioridade a obras de escoamento de safra e outras demandas.
Nós somos uma cidade dentro de outra cidade. Já funciona como um município, só que a autonomia política é de Sorriso, que fica a 130 quilômetros. Chega num ponto que fica ruim administrativamente
Calebe Francio, subprefeito do distrito de Boa Esperança, em Sorriso (MT)
Nova Ubiratã, cidade de 11.530 habitantes, por outro lado, contesta a emancipação alegando que a perda de 363 mil hectares compromete 50% de sua área produtiva e 27% da arrecadação de impostos do município. O prefeito Edegar José Bernardi, conhecido como Neninho da Nevada (União Brasil), entrou com recurso no STF para reverter a decisão, algo considerado improvável até por aliados.
“Imagine se você tivesse uma fazenda que demorou 30 anos para construir, comprar e pagar. Chega um cara, do dia para a noite, e diz assim: ‘A metade dessa fazenda aqui é minha’. O que ia fazer?”, compara o prefeito. “Eles não têm nada a ver conosco. É um distrito de Sorriso que quer fazer um município com a nossa área. Para nós, compromete muito o desenvolvimento da cidade e a receita. É fácil demais montar uma fazenda com a terra dos outros.”
Neninho, que deve tentar um segundo mandato em outubro, jura que a maioria da população da cidade é contra a divisão do território. O documento protocolado no STF menciona que 87% dos moradores de Nova Ubiratã votaram “não” no plebiscito há mais de 20 anos, mas teriam sido superados por uma maioria do lado de Sorriso. Haveria ainda o risco de a cidade não cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal devido à perda de receita e ao comprometimento atual com a folha de pagamento dos servidores.
Eles não têm nada a ver conosco. É um distrito de Sorriso que quer fazer um município com a nossa área. É fácil demais montar uma fazenda com a terra dos outros.
Neninho da Nevada, prefeito de Nova Ubiratã (MT)
A posição colocou o prefeito em rota de colisão contra o presidente da Câmara Municipal de Nova Ubiratã, Ari Basso, do mesmo partido. O vereador reclama que o governante “não ouve ninguém” e que a melhor alternativa seria costurar um acordo para rever a quantidade de área cedida a Boa Esperança do Norte, mas preservando a sua emancipação, que considera legítima.
Apoiador de Calebe, Basso diz desconhecer, pelo lado de Nova Ubiratã, algum candidato em potencial para o comando de Boa Esperança do Norte. Em Sorriso, a disputa pela nova prefeitura eventualmente pode atrair o PSB, único partido de oposição presente na Câmara e que teve um candidato bem votado no distrito em 2020. Ainda não há definição sobre o assunto.
Distância e partilha de recursos estimulam novos municípios
Com o fim da ditadura militar e a afirmação da autonomia frente ao governo central, a Constituição Federal de 1988 delegou aos Estados a responsabilidade de legislar sobre a criação de novos municípios em seus territórios. O resultado foi que cada um deles estabeleceu critérios mais ou menos rigorosos. Ao todo, 1.597 municípios passaram a existir no Brasil desde a década de 1980. A expansão foi expressiva inclusive em territórios já fragmentados, como o Rio Grande do Sul.
Defensores da medida argumentam que ela ajuda a desenvolver os distritos e aproxima a população de seus representantes políticos, mas também há críticas de que esse tipo de decisão pode tomar contornos político-eleitorais e também sobre a qualidade do gasto público. Isso porque há uma distorção causada pelo formato de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), receita oriunda do IR e do IPI e que representa a principal fonte de recursos da maioria das cidades brasileiras.
O dinheiro a que cada cidade tem direito leva em conta a população, mas o cálculo é definido por meio de faixas, e não propriamente pela quantidade de moradores. Ou seja, um município pode ter menos pessoas e receber a mesma quantidade de FPM de outro na mesma faixa. Ele também pode se duplicar e aumentar a fatia recebida somando ambos, mesmo que seja essencialmente o mesmo território dividido em dois.
“Existe um incentivo constante para os municípios se dividirem mesmo quando isso não é necessário”, resume o pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) Leonardo Monasterio. Ele explica que, por se tratar de um fundo comum, necessariamente o recurso que aumenta em uma ponta acaba deixando de existir em outra, o que costuma penalizar municípios maiores que não têm uma arrecadação expressiva, como as chamadas cidades dormitório ou satélite.
Outro ponto de atenção se refere ao custo fixo de criação de um município. Cada um deles conta, no mínimo, com uma Câmara Municipal composta por nove vereadores, além de prefeitura e dos servidores dos órgãos públicos e de gastos administrativos diversos. Esse movimento de expansão pode, portanto, ajudar a elevar esse tipo de despesa de modo geral, prejudicando o potencial de investimento em áreas como educação, saúde e lazer, por exemplo.
Existe um incentivo constante para os municípios se dividirem mesmo quando isso não é necessário
Leonardo Monasterio, pesquisador do Ipea
Em 1996, diante da expansão desenfreada de municípios, o Congresso Nacional aprovou uma emenda constitucional exigindo regulamentação do processo por lei complementar federal. A matéria está pendente até hoje, o que na prática suspendeu o processo de criação de novos municípios no Brasil. Dois projetos chegaram a ser aprovados pelos parlamentares, mas foram vetados pela ex-presidente Dilma Rousseff (PT) sob justificativa de que poderiam causar prejuízos econômicos sem contrapartidas adequadas.
Antes, em 2008, porém, a pressão do movimento municipalista ajudou a aprovar uma emenda constitucional que estabeleceu a validade dos atos realizados até 31 de dezembro de 2006 desde que tenham atendido aos critérios estaduais na época. Essa decisão serviu de base para validar 63 casos na Justiça, segundo a Confederação Nacional dos Municípios (CNM), incluindo a novata Boa Esperança do Norte.
Um terceiro projeto de lei complementar tramita na Câmara dos Deputados depois de passar pelo Senado, mas ainda não foi votado. Nesse meio tempo, em 2019, o governo de Jair Bolsonaro (PL) tentou emplacar uma iniciativa oposta, destinada a extinguir municípios com menos de 5 mil habitantes que não tivessem ao menos 10% de arrecadação própria. A Proposta de Emenda à Constituição, conhecida como PEC do Pacto Federativo, acabou no ostracismo e foi arquivada ao final da legislatura.
A CNM não soube informar quantos processos de emancipação de municípios estão pendentes hoje no Brasil. Em 2008, estudo divulgado pela entidade mencionava 806 pedidos. Nota técnica do Ipea elaborada em 2013, por sua vez, encontrou 475 pedidos em aberto em 19 Estados. O material mostrava que, caso a lei vetada por Dilma fosse aprovada, 363 deles seriam viabilizados, sendo metade com menos de 5 mil habitantes. A estimativa é que eles poderiam redistribuir juntos mais de R$ 900 milhões do FPM por ano.
