Falta de dinheiro, falhas de projeto e omissão política geram 14 mil obras inacabadas

14 mil obras inacabadas

As creches representam apenas uma pequena fração do problema. Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), o Brasil tem mais de 14 mil obras inacabadas, em contratos que somam R$ 144 bilhões. São escolas, hospitais, pontes, praças, estradas, ciclovias, quadras esportivas, mercados públicos, abrigos, casas populares, aterros sanitários, sistemas de saneamento e urbanização, terminais de passageiros e uma infinidade de outros empreendimentos esquecidos num limbo aparentemente insuperável — mas incrivelmente dispendioso. Se houvesse uma rubrica específica no Orçamento para cobrir as despesas com obras paradas, a dotação seria maior do que toda a verba dos Ministérios da Educação (R$ 113,7 bilhões) e da Defesa (R$ 112,6 bilhões).

Diante desse cenário desolador, a pergunta que fica é: por quê? Por que um país com escassez de recursos e excesso de demanda por serviços públicos se dá ao luxo de congelar uma fatia tão expressiva do orçamento e privar a população de atendimento?

O TCU analisou incialmente os dados referentes a 2.914 obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Nesse primeiro recorte (veja quadro), as principais causas de paralisação constatadas foram limitações técnicas (47%), abandono pela empresa (23%) e problemas orçamentários ou financeiros (10%). Obras interrompidas por decisões da Justiça ou por recomendação dos órgãos de controle somam apenas 6% dos casos.

No entanto, para o TCU, o sistema de acompanhamento do PAC utilizava “categorias bastante genéricas” para apurar as causas de paralisações. A auditoria decidiu então aplicar questionários entre os gestores responsáveis pela execução dos projetos e promover vistorias em 84 empreendimentos espalhados em todo o território nacional.
A partir dessa nova investigação, o ministro Vital do Rêgo identificou três principais causas para o problema. A primeira delas — classificada como uma “velha conhecida” do TCU — é a contratação de empreendimentos com base em projeto básico deficiente. Segundo o acórdão, há baixo interesse de governadores e prefeitos na realização dos estudos, que são geralmente elaborados em prazo curto e sem o amadurecimento necessário. “O efeito nocivo de se privilegiar o início da execução das obras em detrimento do planejamento é o anúncio de obras sem o devido embasamento técnico, resultando em atrasos e majoração dos custos inicialmente previstos”, concluiu o relator.

A segunda causa sugerida para a paralisação das obras é a falta de dinheiro de estados e municípios para o pagamento de contrapartidas. Parte do problema se deve à queda de arrecadação verificada a partir de 2014. Mas a maioria dos casos ocorre por “distorções no processo orçamentário”, como superestimativas infundadas de receitas e subestimativas de despesas obrigatórias.

Mesmo sem capacidade para arcar com as contrapartidas exigidas pela legislação, o poder público continua anunciando — e iniciando — a construção de novas obras. “Conhecendo o baixo percentual de sucesso, dá-se início a um número excessivo de empreendimentos, na expectativa de que somente uma parcela seja realizada. Mas essa lógica tem resultado em alto grau de ineficiência, desperdício e sobrecarga administrativa”, apontou Vital do Rêgo.

A terceira e última causa identificada pelo TCU é a dificuldade dos entes subnacionais para gerir os recursos recebidos. A má gestão não significa necessariamente corrupção ou desvio de dinheiro. Ela está muitas vezes associada a carência de pessoal especializado para conduzir contratos, demora na resolução de pendências e falhas na fiscalização do empreendimento.

No ano passado, a Corte de Contas promoveu uma nova investigação para monitorar a situação das obras inacabadas de 2019. O resultado foi aparentemente promissor: de 27 mil contratos analisados, apenas 7 mil estavam parados — metade do estoque de 14 mil obras encontradas dois anos antes.

No entanto, os auditores se depararam com um fato estarrecedor: informações sobre 11 mil contratos financiados pela União simplesmente desapareceram dos bancos de dados oficiais. O TCU chamou a atenção para “as significativas discrepâncias” e para “o risco” provocado pela supressão do conteúdo. Para a Corte de Contas, a comparação com o cenário de 2019 ficou comprometida.

“É certo que parte das obras pode ter sido concluída nesse período, sem que outras tenham sido iniciadas, de modo a haver uma redução no número total de contratos firmados. Contudo, as significativas discrepâncias indicam que as razões são outras. O risco aumenta quando nos damos conta de que nessa lacuna de empreendimentos que podem ter ‘desaparecido’ dos sistemas pode haver obras paralisadas que se tornarão inacabadas de fato”, destaca o acórdão.

O TCU recomendou que o Ministério da Economia consolide e publique na internet dados atualizados sobre todos os contratos. A Corte de Contas sugeriu ainda que o Comitê Interministerial de Governança, responsável pelo assessoramento do presidente da República, analise o risco de que obras paralisadas não sejam corretamente informadas à pasta.

Irregularidades graves

A história do Brasil é pródiga em obras faraônicas e inacabadas. Um ícone dessa triste sina é a Ferrovia do Aço: anunciada em 1973 a um custo inicial de US$ 1,1 bilhão, a obra foi suspensa por falta de pagamentos em 1978 e só terminou em 1986 — após consumir US$ 4 bilhões e sofrer drásticas simplificações em relação ao projeto original.

Na década de 1990, outro projeto megalomaníaco escandalizou o país e serviu para uma mudança de parâmetros na fiscalização das obras inacabadas: a construção do edifício-sede do Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de São Paulo. Iniciada em 1992, a obra foi abandonada em 1998 após consumir R$ 230 milhões — R$ 169 milhões deles desviados em um esquema de corrupção.

O TCU descobriu os primeiros indícios de irregularidades no TRT paulista em 1994. Naquele mesmo ano, o Congresso Nacional passou a incluir no Orçamento Geral da União um dispositivo que hoje serve de alerta contra novos escândalos: uma lista de obras e serviços com indícios de irregularidades graves, conhecida como Anexo VI. Nesses empreendimentos, os problemas identificados são tão críticos que a paralisação é menos danosa do que a continuidade da obra.

Esse mecanismo de proteção dos recursos públicos é desencadeado todos os anos pelo TCU, que envia para a Comissão Mista de Orçamento (CMO) informações sobre o andamento de contratos considerados suspeitos. O relatório, conhecido como Fiscobras, chega ao Congresso até o dia 25 de outubro — 55 dias após a entrega do projeto de lei orçamentária pelo Poder Executivo.

No Fiscobras 2021, encaminhado durante a elaboração do último Orçamento, a Corte de Contas listou quatro empreendimentos com indícios de irregularidades graves:

• Construção da BR-040 (RJ). Com 35,13% de execução física, houve sobrepreço e problemas nos projetos básico e executivo;

• Ampliação de capacidade da BR-290 (RS). Com 88,12% de execução física, os auditores identificaram superfaturamento;

• Adequação de trecho rodoviário na BR-116 (BA). Com 8,83% de execução física, o projeto de pavimentação estava em desacordo com a licitação; e

• Construção da BR-235 (BA). Com 92,35% de execução física, houve indícios de superfaturamento.

Durante a tramitação na CMO, o relator-geral do Orçamento, deputado Hugo Leal (PSD-RJ), acatou duas sugestões do TCU e incluiu no Anexo VI a paralisação das obras na BR-040 (RJ) e na BR-290 (RS). Os dois empreendimentos em andamento na Bahia (BR-116 e BR-235) foram poupados do bloqueio.

Embora leve em conta as informações prestadas pelo Fiscobras, o Congresso tem autonomia para incluir no Anexo VI obras com indícios de irregularidades graves que não tenham sido sugeridas pelo TCU. Foi o que aconteceu no Orçamento deste ano: o Parlamento decidiu suspender o repasse de recursos para a Ferrovia Transnordestina, o que não havia sido originalmente proposto pelos auditores.

A decisão de incluir a Transnordestina no Anexo VI partiu do Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI), vinculado à CMO. Segundo o COI, apesar de já terem sido aplicados pelo menos R$ 5,7 bilhões de recursos públicos desde 2006, o empreendimento tem “histórico deplorável de execução”. “A concessionária não conseguiu executar mais da metade das obras e não dispõe de projeto adequado nem de orçamento confiável para a conclusão”, destacou o coordenador do comitê, deputado Paulo Azi (União-BA).

O bloqueio de obras com indícios de irregularidades graves pode ser revisto a qualquer momento ao longo do ano. Tudo depende de uma decisão da CMO, composta por 10 senadores e 30 deputados. Se avaliar que os problemas que deram causa à paralisação foram superados, a comissão pode determinar a continuidade do empreendimento por meio de um decreto legislativo. O projeto só vai ao Plenário do Congresso se houver recurso proposto por um décimo dos membros do Senado e da Câmara.

‘Emenda-janela’

Os parlamentares têm um papel central na destinação de recursos para a conclusão de obras públicas. No Orçamento deste ano, cada um dos 81 senadores e 513 deputados teve a oportunidade de sugerir emendas individuais até o limite de R$ 17,6 milhões. As bancadas estaduais indicaram um total de R$ 5,7 bilhões em despesas.

Embora não sejam a única fonte de financiamento, as emendas parlamentares estão no centro do debate sobre as obras inacabadas. O senador Esperidião Amin (PP-SC) levantou essa lebre durante audiência pública na Comissão de Educação. Ele chamou a atenção para o que classificou de emenda-janela: uma dotação que, embora não seja suficiente para concluir um empreendimento, é usada por gestores locais com motivação meramente política ou eleitoral.

— Não dá para fazer uma obra de R$ 1 milhão? Abre R$ 1 mil só para começar.

Para Amin, é preciso investigar eventuais irregularidades na execução de obras públicas. Mas tão importante quanto isso, segundo o parlamentar, é “consertar o sistema”. O senador defendeu, por exemplo, que a liberação de dinheiro para a construção de creches e escolas por meio do FNDE siga os mesmos parâmetros de desempenho adotados na gestão do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb).

— Alguém de vocês já recebeu denúncias sobre o Fundeb? Não. Por quê? Porque o Fundeb tem critérios. Minha ideia é criarmos 27 fundos estaduais de desenvolvimento da educação. Ele passa a ser não uma repartição pública onde a gente vai pedir dinheiro. Se o prefeito vier pedir, você vai procurar corrigir: “Não, você está com três obras inacabadas. Isso não pode acontecer”. Vamos destinar o dinheiro para acabar as três ou explicar por que não precisam ser feitas — explicou Amin.

Desvirtuamento

O presidente da Comissão de Educação, senador Marcelo Castro (MDB-PI), é o relator do Orçamento de 2023. Ele usa palavras duras para classificar as emendas-janela: “desvirtuamento, deformação, burla e fraude”. Embora proibidas desde 1993, elas deram origem a mais de 2 mil empenhos em 2021.

Castro reconhece que, em algumas situações muito específicas, uma obra pode ser dividida em etapas com bons resultados para a sociedade. Mas esse tipo de gasto deve ser considerado uma exceção. Não pode ser generalizado.

— Você vai fazer uma adutora em um município para beneficiar dez povoados. Vamos supor que isso custe R$ 10 milhões. Não tem esse dinheiro, mas tem R$ 1 milhão. Com R$ 1 milhão, dá para botar água no primeiro povoado. Então, é uma etapa útil. O que você não pode é botar um recurso que não tenha uma finalidade social.

Obras de grande porte — como a transposição do rio São Francisco, orçada em R$ 8,2 bilhões — dependem de uma previsão orçamentária de médio ou longo prazo. Elas são incluídas no Plano Plurianual (PPA), uma lei aprovada para indicar quais são as prioridades do poder público a cada quadriênio.

Em obras de menor porte, no entanto, esse planejamento orçamentário não existe na prática. A cada novo ano, a liberação dos recursos é incerta: ocorre “a conta gotas”, como define o senador Otto Alencar (PSD-BA).

— A obra fica inacabada e dá um prejuízo muito grande. Na Bahia, várias creches foram iniciadas, mas não foram concluídas. Não porque o prefeito não teve a decisão de fazer. Mas porque só se coloca no Orçamento de um ano parte dos recursos, ao contrário de se repassar o recurso integral e fiscalizar a execução física da obra. Acho errado, sou um crítico disso. Se vou fazer um hospital, e ele custa R$ 10 milhões, que se coloque no orçamento R$ 10 milhões para fazer a obra — sugere.

O senador Izalci Lucas (PSDB-DF) alerta para outra faceta do problema. Segundo ele, um componente político pode contribuir para a interrupção de projetos iniciados em gestões anteriores.

— Tem obra com 80% praticamente, quase pronta. O problema no Brasil é que você não tem política de Estado, você tem política de governo. Então, cada governo que entra acaba com tudo e não faz o dever de casa: concluir as obras ou dar continuidade aos projetos que estão funcionando — disse.

Para o senador Humberto Costa (PT-PE), ver tanto dinheiro enterrado em canteiros de obras abandonadas é motivo de indignação.

— Considero um absurdo existirem tantas obras inacabadas e tanto recurso público mal aplicado. É a absoluta ausência de uma política de Estado que garanta que obras iniciadas por um governo terão continuidade e serão concluídas em outros governos. Isso gera um prejuízo enorme para a população, que fica privada de obras e ações importantes — afirma.

O senador Wellington Fagundes (PL-MT) classifica as obras inacabadas como “uma herança maldita”, que pode ocorrer “por falta de planejamento ou por falta de responsabilidade”. Qualquer que seja a causa, segundo o parlamentar, a consequência é sempre a mesma: a população insatisfeita.

— O cidadão reclama e com razão. Temos mais de 2 mil creches inacabadas. O trabalhador que tem seu filho e quer deixá-lo numa creche vê a obra inacabada e fica revoltado. Isso é extremamente ruim para a imagem daqueles estão à frente do serviço público — avalia.

O senador Luis Carlos Heinze (PP-RS) reconhece que o Brasil tem “centenas de obras inacabadas”. Mas, para o parlamentar, o Poder Executivo tem se empenhado para concluí-las.

— Vou citar apenas casos do Rio Grande do Sul. A BR-116 é uma obra parada há muitos anos. Temos três barragens, em Bagé, Dom Pedrito e Jaguari, que praticamente estavam inacabadas e agora retomamos esse assunto. São mais de R$ 150 milhões que estão depositados pelo governo federal. A obra não acaba por falta de uma licitação da empresa, que quebrou. As obras precisam ser finalizadas. Isso é bom para a sociedade brasileira — disse.

Entrevista

Manoel Moreira de Souza Neto, coordenador-geral de Controle Externo de Infraestrutura do TCU

‘Governo precisa apresentar ao Congresso um portfólio de investimentos’

Manoel Moreira de Souza Neto é o coordenador-geral de Controle Externo de Infraestrutura do TCU. Graduado em engenharia civil e direito, o auditor federal fala com a propriedade de quem conhece de perto duas forças que se engalfinham quando o assunto é a construção de obras públicas. De um lado, os desafios técnicos — e muitas vezes dispendiosos — envolvidos na conclusão de um projeto de engenharia. De outro, a necessidade de que o empreendimento obedeça às leis que regem o gasto público.

Para Manoel Moreira, a solução para o problema das obras inacabadas passa por uma espécie de concertação entre os Poderes Executivo e Legislativo. O Palácio do Planalto deveria indicar de forma clara e objetiva quais são as obras e os serviços considerados essenciais. O Parlamento, por sua vez, poderia priorizar o repasse de recursos para esses empreendimentos. É o que o auditor chama de “portfólio de investimentos”. Leia a seguir os principais pontos da entrevista.

Agência Senado – Por que tantas as obras ficam inacabadas no Brasil?

Manoel Moreira – Grande parte das obras é decorrente de transferências voluntárias. Obras em que você tem a União entrando com recursos parciais ou integrais e, na ponta, o estado ou o município executando. Nesse tipo de atuação, a gente tem um desafio adicional, que é a gestão orçamentária e a gestão de governança para a execução desses recursos. A questão básica é que o estado ou o município recebe o recurso, mas não tem um projeto. Dificilmente, tem um projeto pronto antes de receber o dinheiro. Quando é liberado o orçamento para fazer a obra, aí que ele vai correr atrás de projeto, de como executar esse recursos. O timing do orçamento com o início do projeto já fica descasado. Numa situação muito otimista, esse descasamento é de seis meses.

Agência Senado – Qual a consequência disso?

Manoel Moreira – Já que ninguém garante que vai ter esse recurso no ano seguinte, geralmente os projetos são muito mal feitos. O planejamento dessas obras é muito ruim. Isso é o causador de outro problema: o desafio da própria obra. A execução começa, mas passa a atrasar ou precisa de aditivos porque o projeto, por conta dessa celeridade, é ruim. Quando a União fez o repasse, fez esperando a execução de uma ação que tem um valor específico. Repassou R$ 1 milhão para construir cinco creches. Se o projeto aumenta de custo, a União tem uma vedação de não poder conceder mais recursos além daquele R$ 1 milhão. A contrapartida para cobrir o valor mais alto tem que ser integral do estado ou do município, que geralmente não tem o recurso. Nas obras executadas diretamente pela União, o cenário é um pouco melhor.

Agência Senado – Os políticos costumam criticar o abandono de obras inacabadas pelos sucessores. O TCU percebe esse fenômeno?

Manoel Moreira – Geralmente, os governos não têm incentivos para terminar obras iniciadas pelo antecessor. Esse é um problema. Se um prefeito ou um governador novo se depara com um problema numa obra, que precisa de mais recursos ou precisa ser atualizada, geralmente a tomada de decisão política mais fácil é por algo novo. É mais simples capitalizar a iniciativa do que direcionar o recurso e o esforço de gestão para aquela obra com problema.

Agência Senado – Como o processo orçamentário poderia ser aperfeiçoado para se reduzir o estoque de obras inacabadas?

Manoel Moreira – Há margem para aprimoramentos legais objetivos para assegurar a continuidade da alocação orçamentária em obras públicas. Hoje, embora a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000) estabeleça que enquanto houver ação a ser executada não se pode abrir recursos para uma nova ação similar, a interpretação e a aplicação desse dispositivo legal não tem se mostrado suficiente para alcançar as obras públicas.

Agência Senado – Mas a mudança na legislação é o melhor caminho?

Manoel Moreira – Hoje, qual é o problema? Nossa governança de execução de obras públicas está pelo avesso: primeiro joga o recurso e depois vai pensar na viabilidade e na execução daquele projeto. Um parlamentar pode dizer: “Se alguém me trouxesse antes quais são as prioridades e onde eu poderia colocar recursos, eu colocaria”. Então, cabe ao Poder Executivo municiar o Parlamento com informações de qualidade sobre o portfólio de obras públicas. O governo tem que levar ao Congresso qual é o portfólio possível de investimentos e o grau de maturidade dos projetos. Ou seja: se já está apto a receber recursos para o início das obras. Tem que mostrar também para o parlamentar por que colocar investimento em um projeto ou em outro traz mais benefício final para a sociedade. Isso não acontece de forma tão transparente. Há algumas tentativas no Ministério do Desenvolvimento Regional e no Ministério da Infraestrutura, mas de maneira muito pontual. A prática da transparência do portfólio de investimentos e prioridades possibilita que o timing do orçamento fique mais casado com o timing técnico.

Agência Senado – Isso evitaria problemas como as emendas-janela?

Manoel Moreira – Sim, havendo por parte do Executivo essa iniciativa de dar transparência à viabilidade da execução desses projetos. É uma carteira de possíveis investimentos. Dentro desse portfólio, o que tem mais viabilidade de receber recursos nesse momento? Temos recursos para este ano? Vai ter para os próximos anos? Quando você faz isso, dá transparência e impõe o custo para a alocação deste recurso, que hoje é inexistente. Às vezes, o município precisa de uma escola. Às vezes, ele até tem o projeto e a capacidade institucional. Mas tem que se avaliar o seguinte: qual é a viabilidade orçamentária? A gente vai por recursos nessa escola neste ano, mas vai conseguir botar no ano que vem? Vai ter de onde tirar? A viabilidade orçamentária faz parte desse processo decisório. Na minha opinião, a fonte principal dessa informação é o Poder Executivo. Não é possível que o Parlamento faça essa análise. A quem cabe fazer isso é o dono do negócio, ou seja, o Poder Executivo.