Entenda o que pode ser cobrado de quem for eleito em 2020

Conforme matéria do jornal Folha de S. Paulo, com os holofotes lançado sobre os prefeitos durante a pandemia da Covid-19 vai perdurar com a escolha dos nomes que chefiarão os Executivos municipais a partir de janeiro de 2021.

A eleição para definir os futuros comandantes das prefeituras, assim como os vereadores, ocorrerá em 15 de novembro (primeiro turno) e 29 de novembro (segundo turno, onde houver).

O pleito seria em outubro, mas teve as datas adiadas por meio de uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição) aprovada no Congresso devido ao perigo de contágio do novo coronavírus.

A pandemia realçou uma dúvida frequente da população e que, por vezes, também vira disputa no Judiciário: afinal, quais são as atribuições dos prefeitos e como elas se diferenciam das de governadores e até das do presidente da República?

No caso da Covid-19, a disputa entre diferentes entes da Federação envolveu, por exemplo, a exigência da utilização de máscaras e a definição de restrições aos moradores na quarentena.

A aprovação do trabalho de prefeitos na gestão da crise sanitária chegou a 50% em abril, segundo pesquisa do Datafolha, taxa superior à de Jair Bolsonaro, antagonista do grupo, na ocasião (33%).

​Quais são as atribuições dos prefeitos?
As atribuições dos prefeitos podem ser encontradas nas leis orgânicas municipais, apelidadas de “constituição dos municípios” e aprovadas quando uma nova cidade é fundada. Ela deve atender aos princípios das Constituições federal e do estado em que está.

Na cidade de São Paulo, por exemplo, a lei orgância define que é dever do prefeito apresentar à Câmara Municipal, até 45 dias após a sua sessão inaugural, mensagem sobre a situação do município. Assim como o governador, no estado, e o presidente, no país, a função primordial do prefeito é executar políticas públicas —no caso, nos municípios.

“Foi dominante nos trabalhos constituintes a ideia de que, quanto mais descentralizado, mais democrático é o processo”, afirma Roberto Freire, atual presidente do Cidadania e ex-membro da assembleia que criou a Constituição Federal de 1988.

Em seu artigo 18, a carta define que a organização política do país compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, “todos autônomos”. O texto incluiu as quatro categorias como entes da Federação. Na prática, isso significa que os prefeitos não são subordinados aos governadores estaduais ou à União, mas têm responsabilidades diferentes.

Quais setores estão sob responsabilidade dos municípios?
O artigo 30 da Constituição define que é responsabilidade do município manter e organizar programas de educação infantil e ensino fundamental, transporte público, serviços de atendimento à saúde (usualmente os de baixa complexidade), ocupação do solo da cidade e proteção do patrimônio histórico-cultural.

Na prática, o que é exercer um poder executivo na cidade?
De maneira simplificada, executar políticas públicas significa organizar os serviços, segundo o cientista político Humberto Dantas.

“Construção de avenidas, desapropriação de um terreno para um novo projeto, construção de um teatro, tudo isso passa pelo prefeito. Da decisão política de fazer até a contratação da empresa que vai construir. Se falta dinheiro, por exemplo, ele tem que pensar de onde tirar dinheiro”, explica o professor da escola de gestão pública Oficina Municipal.

Na definição do professor da FGV e pesquisador de administração pública Marco Teixeira, o prefeito tem uma função de gerência. “O que um presidente da República faz? Ele define um conjunto de pautas e políticas públicas que têm a ver com valores”, compara.

Não por acaso, diz Teixeira, debates como o do Escola Sem Partido, que questionam um suposto viés partidário no ensino brasileiro, começaram em âmbito nacional. “Em que pesem algumas Câmaras Municipais terem aprovado isso, depois o Supremo derrubou, porque não cabe ao munícipio tratar de legislação de costumes”, diz.

O resultado é uma avaliação do prefeito muito mais pelo resultado: zeladoria, posto de saúde, creche. “No que um presidente da República pode ganhar popularidade? Na economia. As pessoas sentem o governo federal quando a economia vai bem ou mal. Mas eles sentem a prefeitura no cotidiano”, explica.

Qual é o perfil dos municípios brasileiros e dos prefeitos escolhidos na última eleição?
O Brasil é formado majoritariamente por municípios com menos de 100 mil habitantes —94% estão abaixo desse número. E apenas 48 dos 5.570 municípios brasileiros abrigam mais de 500 mil pessoas cada.

É possível notar que, quanto menor a cidade, maior a proporção de habitantes em ocupações direta ou indireta da administração pública. Em municípios de até 5.000 pessoas, 7,1% estão em empregos públicos, porcentagem que diminui paulatinamente até chegar a 1,9% em cidades com mais de 500 mil habitantes.

Em 2016, o perfil majoritário dos prefeitos eleitos era branco, de meia idade, homem, com ensino superior completo.

De acordo com dados do TSE (Tribunal Superior Eleitoral), de 5.520 eleitos ao Executivo municipal naquele ano, 70% eram brancos e apenas 12% eram mulheres. A faixa de idade mais eleita foi entre 45 e 54 anos (35%), e metade tinha cursado o ensino superior. O partido que mais elegeu foi o MDB, que conquistou o comando de 19% das prefeituras.

Qual é o papel dos secretários municipais no trabalho de um prefeito?
O prefeito não organiza todos os serviços sozinho, mas escolhe parte dos profissionais que farão isso. Uma vez eleita a chapa, ela deve formar o seu governo, ou seja, definir as suas secretarias e nomear os secretários. A relação é semelhante à do presidente com seus ministros.

A liberdade para escolher secretarias pelo prefeito e seu vice está dentro da autonomia administrativa dos municípios, explica o advogado Tércio Sampaio Ferraz. “Nos limites do interesse e da competência do município, o prefeito pode criar quantas secretarias ele queira”, afirma o professor da PUC-SP.

Não é comum existir uma Secretaria Municipal de Justiça, por exemplo, uma vez que o Poder Judiciário não tem vínculo direto com essa esfera, mas pastas como Saúde, Educação e Meio Ambiente são frequentes. “São aquelas que dizem respeito às competências comuns e próprias”, explica Ferraz. “Saúde, por exemplo, é uma competência comum entre União, estado e município. Parece óbvio que exista uma Secretaria da Saúde.”

Como são apresentadas as metas e compromissos dos prefeitos no cargo?
O primeiro contato que a população tem com uma eventual gestão do prefeito é por meio do plano de governo, entregue ao TSE (Tribunal Superior Eleitoral) no momento da candidatura, como determina a lei 9504/97.

Ao longo do mandato também há mecanismos para acompanhar as ações dos prefeitos, principalmente por leis especiais —legislar é uma função atípica do Executivo.

Segundo Humberto Dantas, da Oficina Municipal, algumas das leis de maior impacto na cidade são propostas pelos prefeitos. Isso porque, segundo o artigo 165 da Constituição Federal, cabe aos Poderes Executivos regulamentar o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

O PPA (Plano Plurianual) tem prazo de quatro anos e guia todo o mandato do prefeito, que deve propô-lo assim que assume o mandato. Para organizar os objetivos do plano, a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) estabelece as previsões de gastos com servidores, políticas do município e repasses a organizações parceiras. É dever do prefeito obedecer a Lei de Responsabilidade Fiscal ao traçar essas metas.

Por fim, a LOA (Lei Orçamentária Anual) traça os planos anuais do governo, que devem seguir o Plano Plurianual apresentado no início do mandato.

Como os vereadores podem interferir ou complementar decisões dos prefeitos?
As Câmaras Municipais pensam em projetos de lei para o município, que, uma vez analisados por comissões e aprovados pelos vereadores, seguem para a sanção ou veto do prefeito. O veto pode ser parcial (de apenas alguns artigos) ou integral. Após a decisão, os vereadores ainda podem decidir não acatar a eventual recusa e transformar o projeto em lei, mediante nova votação.

Os vereadores podem propor emendas ao Plano Plurianual e demais leis de responsabilidade do Executivo, negociar apoio e, em última instância, são os responsáveis em um processo de afastamento do prefeito.

Os vereadores também podem influenciar no trabalho dos prefeitos por meio de “pedidos de providência” em ruas, serviços de iluminação e órgãos públicos. Esse instrumento, porém, é um meio de pressão, pois o chefe do Executivo não é obrigado a agir sobre reclamação.

Quais são os principais impostos municipais e a gestão de repasses?
Até o início de 2019, cerca de 70% dos municípios brasileiros dependiam em mais de 80% de verbas que vinham de fontes externas à sua arrecadação.

Dentre os impostos municipais estão o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), pago por proprietários de imóveis (o imposto sob a zona rural não é do município), o ISS (Imposto Sobre Serviços), que atinge empresários e profissionais autônomos, e o ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis), que garante a transferência de um imóvel ao comprador no momento da aquisição.

Garantir a arrecadação dos impostos e direcioná-los para a execução de políticas públicas locais é responsabilidade do prefeito.

Mesmo políticas públicas que são de responsabilidade federal podem precisar da máquina municipal. É o caso do Bolsa Família, que conta com o cadastramento dos assistidos pela prefeitura.

O mesmo acontece com verbas do Fundeb (Fundo Nacional de Educação Básica) e do Programa Nacional de Alimentação. O dinheiro é depositado na conta da prefeitura, que é responsável pela educação de base: creches, pré-escolas e ensino fundamental.

Grande parte das verbas encaminhadas ou arrecadadas pela prefeitura são carimbadas, já tem um destino pré-determinado. Por isso, para dar contuinuidade a projetos e conseguir mais investimento em políticas públicas, é preciso buscar recursos extraordinários em organizações, nos ministérios em Brasília e com deputados federais, por meio de emendas parlamentares —instrumento dos congressistas para participar do orçamento anual.

Segundo o Anuário Multi Cidades, produzido pela Frente Nacional de Prefeitos, 6,4% do orçamento municipal foi direcionado para investimentos em 2018. “Por isso é necessário ir a Brasília, ser próximo do governador. São recursos que dependem da força política, da habilidade do prefeito”, explica José Mário Carneiro, fundador da Oficina Municipal.

Quais foram as principais tarefas das prefeituras no combate à pandemia da Covid e as disputas com governadores e presidente?
A pandemia marcou o início de um intenso embate entre o governo federal e os governos municipais e estaduais.

Contrário ao isolamento social e outras medidas de proteção contra o coronavírus recomendads pela OMS (Organização Mundial da Saúde), Bolsonaro fez pronunciamentos críticos à atuação dos prefeitos e editou medidas provisórias em que estabelecia a obrigatoriedade de observar critérios do Executivo federal em decisões sobre o isolamento e a circulação de pessoas e mercadorias.

Em março, o assunto chegou ao STF (Supremo Tribunal Federal), que decidiu por unanimidade que estados e municípios têm autonomia para determinar o isolamento social.

Os ministros da corte defenderam que a saúde pública era uma competência concorrente (ou seja, comum a municípios, governadores e União). A maioria permitiu ainda que os entes da Federação decidissem quais seriam os serviços essenciais a funcionar durante a crise.

O Supremo se debruçou novamente sobre o assunto em maio. Os ministros suspenderam trecho de uma medida provisória que exigia aval do Executivo federal e da Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária) para que prefeitos e governadores restringissem a circulação interestadual e intermunicipal de pessoas e mercadorias.