Emendas orçamentárias e fundão eleitoral mudaram o comportamento dos parlamentares nas votações?

A política brasileira passou por mudanças importantes em resposta à grave crise de 2013 a 2016. Em meio a tantas turbulências, os poderes Legislativo e Judiciário tomaram decisões conforme Bruno Carazza, do Valor, que alteraram a organização e o funcionamento do sistema político-partidário.

Em março de 2015 o Congresso Nacional aprovou a primeira de uma série de emendas constitucionais que vêm tornando obrigatória a aplicação de uma parcela cada vez maior de recursos orçamentários segundo a vontade de deputados e senadores, reduzindo uma importante moeda de troca política à disposição do presidente da República.

Em setembro do mesmo ano, o Supremo Tribunal Federal proibiu empresas de doarem para partidos e candidatos. Para suprir o fim da maior fonte de recursos das eleições, em 2017 o Congresso criou um fundo para custear as campanhas. No mesmo pacote, as coligações eleitorais foram proibidas, e a cláusula de desempenho levou a uma onda de fusões e aquisições de partidos.

Muito se argumenta que as emendas orçamentárias impositivas tornaram os parlamentares mais fortes em relação ao governo. Também se afirma frequentemente que a ampliação do fundão eleitoral deu ainda mais poder aos líderes partidários.

Para medir de que forma essas reformas orçamentárias e eleitorais mudaram o comportamento dos parlamentares, a economista Caroline Lucion Puchale se debruçou sobre os dados em sua tese de doutorado, defendida na semana passada junto ao programa de pós-graduação em economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

Para identificar o que leva um deputado a votar de acordo com a orientação de seu partido, Puchale partiu de alguns pressupostos. No seu modelo, a disciplina partidária seria uma função de fatores como popularidade, experiência política e visibilidade da sua atuação parlamentar.

Também contariam a participação ou não do seu partido na coalizão do governo e o volume de emendas orçamentárias que o congressista consegue empenhar, assim como a quantia de recursos dos fundos eleitoral e partidário que ele recebe de sua sigla nas eleições.

Ao rodar os seus modelos econométricos, Puchale encontrou alguns resultados interessantes, como a maior obediência de parlamentares de partidos de esquerda e a tendência de políticos novatos ou muito populares serem mais indisciplinados.

Os testes empreendidos por Puchale, porém, não revelaram evidências significativas de que as emendas impositivas ou o financiamento público de campanhas tenha mudado a propensão dos deputados a seguir as recomendações do seu partido.

Esse resultado frustrou a expectativa da autora e de alguns membros da banca, que esperavam que os deputados deveriam ser mais obedientes à medida em que os partidos passaram a controlar mais recursos orçamentários e eleitorais para distribuir para seus filiados.

Meu feeling, porém, ia na direção contrária. Minha hipótese era que, como a distribuição das emendas individuais impositivas é uniforme e a quota do fundão eleitoral em geral premia de forma muito equivalente todos os deputados que buscam reeleição, a capacidade de os líderes exigirem a lealdade de seus comandados diminuiu após as mudanças de 2015-2017.

Como se vê no gráfico, nem o índice de disciplina partidária (medido pela nova doutora) e tampouco o apoio ao governo (calculado por mim) apresentam grandes flutuações depois de passado o terremoto político de 2013 a 2015, quando tivemos as jornadas de junho, a eclosão da Operação Lava-Jato e a crise que levou ao impeachment da então presidente Dilma Rousseff.

O exercício de Caroline Puchale tem o grande mérito de se debruçar sobre um dos mais importantes fenômenos político em curso no Brasil. Os resultados inconclusivos mostram que o mistério dos efeitos do aumento de dinheiro nas mãos dos políticos continua no ar.