Congresso brasileiro é o que mais mexe na Constituição entre 11 democracias

O Brasil tem o Legislativo que mais alterou a Constituição em comparação com outras 11 democracias ocidentais. Com regras menos rigorosas para mexer na principal norma do País, a Carta Magna já foi modificada 131 vezes em 34 anos de promulgação. Os atuais deputados e senadores vão concluir seus mandatos em dezembro com um recorde: foram os que mais mudaram a Constituição desde 1988. Somente nos últimos três anos e oito meses, foram feitas 26 alterações.

Em votações que duram menos de um mês e com pouco debate, os congressistas que tentam a reeleição em outubro emendaram a Constituição para aumentar gastos, mexer no sistema previdenciário e conceder benefícios para diversas categorias. Estudo feito pelo consultor do Senado Clay Souza e Teles a pedido do jornal Estado de S. Paulo mostra que os políticos brasileiros têm mais facilidade para alterar as regras do que colegas de outros 11 países.

“Há um risco de banalização do texto constitucional e instabilidade jurídica que gera repulsa a investimentos no País. Essas mudanças transformam a Constituição em mero pedaço de papel, e não na Lei Magna”, disse o cientista político Leandro Consentino, do Insper. A avaliação é compartilhada também por constituintes.

Nos Estados Unidos, por exemplo, onde a Constituição é do século 18, os parlamentares alteraram o texto apenas 27 vezes ao longo de 233 anos. Chile (60 desde 1980), Argentina (7 desde 1853), Alemanha (60 desde 1949) e Portugal (7 desde 1978) também são mais cautelosos com as alterações. Os parlamentares mexicanos reformaram sua Constituição 251 vezes, mas num período de 105 anos. A Carta é de 1917.

A explicação para o Brasil mexer tanto na Constituição está no trâmite. Para uma emenda ser aprovada, é preciso o consentimento de 308 deputados e 49 senadores numa votação que ocorre em duas etapas na Câmara e no Senado. O Congresso não precisa consultar nenhum órgão para alterar a Carta e são os próprios parlamentares que promulgam as mudanças. A partir desse ato a regra começa a valer. O presidente da República não pode vetar as alterações.

Em comparação com outros 11 países democráticos, ou o quórum exigido para aprovação das mudanças é maior ou o rito é mais demorado. Mesmo onde o Congresso também tem o poder de alterar a Constituição sozinho, a restrição é maior. No Peru, são necessários dois terços do Congresso para aprovar uma emenda constitucional. Mas a mudança deve ser proposta numa legislatura e aprovada na seguinte.

Na Colômbia, as mudanças só passam após aprovação por referendo popular e a votação ocorre na legislatura seguinte. Na Alemanha, a aprovação depende do Conselho Federal, composto por representantes dos Estados, além do Parlamento. O quórum exigido é de dois terços dos votos. No Brasil, são três quintos.

Na teoria, as normas da Constituição tratam de temas gerais como o respeito a direitos e garantias fundamentais e organização do Estado. Na prática, porém, a Carta de 1988 possui diversos assuntos que não são classificados tipicamente como “constitucionais”. O artigo 242, por exemplo, estabelece que o Colégio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, será mantido pela administração federal.

Atribuição

Deputados e senadores têm optado por emendar a Constituição mesmo quando o caminho poderia ser outro. Dessa forma, consegue-se evitar o veto presidencial, garantir segurança jurídica e, até mesmo, mexer em temas que não são de sua competência, mas da União, Estados e municípios. É o caso do recém-aprovado piso salarial para os enfermeiros. A criação de despesa é uma atribuição do Executivo, mas os políticos tornaram o piso uma medida constitucional. Agora, o governo tem de cumprir a Constituição e instituir a nova regra.

As mudanças feitas na Constituição pela legislatura atual envolvem até mesmo temas como desoneração de igrejas e propostas de interesse eleitoral do governo e dos parlamentares. É o caso das modificações no teto de gastos. Desde que o limite das despesas foi instituído, o Congresso alterou a Constituição seis vezes para driblar a regra fiscal. Em 2021, o teto aumentou para abrigar o fundo eleitoral e o orçamento secreto. Neste ano, a mais recente proposta foi batizada de “PEC Kamikaze” e turbinou benefícios sociais às vésperas das eleições.

No Brasil, o poder de pautar propostas que alteram a Constituição é exclusivo dos presidentes da Câmara e do Senado. O deputado Arthur Lira (Progressistas-AL) promoveu mudanças que aceleram a tramitação. O senador Rodrigo Pacheco (PSD-MG) levou as propostas diretamente para votação no plenário, pulando o debate na Comissão de Constituição e Justiça.

Assim, na Câmara, uma PEC que limita recursos no Superior Tribunal de Justiça foi aprovada em menos de um mês. No Senado, a “PEC Kamikaze” foi confirmada um dia depois da apresentação do relatório. Na maioria dos países as mudanças levam anos. “O resumo da ópera é o protagonismo do Legislativo provocado por uma crise, principalmente política, em relação aos chefes do governo”, disse o analista Neuriberg Dias, do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap).

Este ano já é o que mais registrou mudanças na Carta desde 1988, quando o então presidente da Assembleia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, comandou a promulgação do documento. Para Consentino, o Congresso de hoje precisa assumir a responsabilidade. “Não costumo culpar o Ulysses, a responsabilidade cai muito mais no nosso colo do que em outro lugar.”