Tarifa zero: as lições das 67 cidades do Brasil com ônibus de graça

A ideia acabou barrada pela Justiça, impedindo o que teria sido o segundo maior experimento de tarifa zero no país em menos de um ano.

A tarifa zero ou passe livre é uma política pública de acordo com Thais Carrança, do BBC News, que prevê o uso do transporte público sem cobrança de tarifa do usuário final. Nesse modelo, o sistema é financiado pelo orçamento do município, com fontes de recursos que variam, a partir do desenho adotado por cada cidade.

O primeiro teste em grande escala da proposta no país aconteceu no segundo turno das eleições presidenciais, em outubro de 2022. Naquele dia, centenas de cidades brasileiras deixaram de cobrar passagem nos ônibus e trens, para facilitar o acesso dos eleitores às urnas.

Na Grande Recife, a demanda aumentou 115% em relação aos domingos comuns e 59% na comparação com o primeiro turno. Em Belo Horizonte, o aumento foi de 60% e 23% nas mesmas bases de comparação, conforme balanços divulgados à época.

Os números revelam a imensa demanda reprimida pelo transporte urbano e o fato de que, atualmente, milhões de brasileiros não usam ônibus, metrôs e trens por falta de dinheiro.

Mas essa realidade está mudando em um número crescente de cidades e projetos em discussão na Câmara dos Deputados querem tornar a tarifa zero uma política nacional – embora financiá-la em grandes centros urbanos ainda seja um imenso desafio.

67 cidades brasileiras com tarifa zero

Ao menos 67 cidades brasileiras já adotam a tarifa zero em todo o seu sistema de transporte, durante todos os dias da semana, conforme levantamento da NTU (Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos), atualizado em março de 2023.

São cidades pequenas e médias, com populações que variam de 3 mil a mais de 300 mil habitantes.

Outros sete municípios adotam a política de forma parcial: em dias específicos da semana, em parte do sistema ou apenas para um grupo limitado de usuários, segundo os dados da NTU.

E ao menos quatro capitais estudam neste momento a possibilidade de adotar a tarifa zero em seus sistemas de transporte: São Paulo, Cuiabá, Fortaleza e Palmas, de acordo com levantamento da área de mobilidade urbana do Idec (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor).

No Brasil, a tarifa zero foi proposta pela primeira vez durante o mandato da então petista Luiza Erundina à frente da Prefeitura de São Paulo (1989-1992). Mas, naquela ocasião, a proposta não avançou.

A política voltou ao debate público nos anos 2000, com o surgimento do Movimento Passe Livre (MPL).

O movimento social ganhou notoriedade em junho de 2013, ao liderar a maior onda de protestos da história recente, deflagrada por um aumento das tarifas de ônibus em São Paulo.

Os números da NTU mostram que junho de 2013 teve efeitos concretos: das 67 cidades com tarifa zero no país, 51 adotaram a política após aquele ano.

A pandemia deu impulso adicional ao avanço do modelo no Brasil: desde 2021, foram 37 cidades a adotar a tarifa zero – 13 em 2021, 16 em 2022 e outras oito só neste início de 2023.

O tema foi discutido pela equipe de transição do governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT) e está no centro de um projeto de lei e uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição) na Câmara, o primeiro da autoria de Jilmar Tatto (PT-SP) e a segunda, de Luiza Erundina (Psol-SP).

A PEC de Erundina pretende criar um Sistema Único de Mobilidade (SUM), a exemplo do Sistema Único de Saúde (SUS). O objetivo é garantir a gratuidade nos transportes, por meio de um modelo de responsabilidade compartilhada entre governo federal, Estados e municípios.

A seguir, conheça a experiência de cidades que já adotam a tarifa zero e os desafios para implementação da política em municípios de grande porte, como São Paulo.

Maricá (RJ): demanda aumentou mais de 6 vezes

Maricá, no Rio de Janeiro, iniciou seu projeto de tarifa zero ainda em 2014, durante o mandato de Washington Quaquá (PT) na prefeitura do município.

Com uma população de 167 mil habitantes, a cidade da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, conta com um orçamento turbinado por royalties do petróleo – uma espécie de compensação recebida por municípios pela exploração do óleo em suas águas.

Foi com esse dinheiro em caixa que Maricá viabilizou uma política de renda básica que atualmente beneficia 42,5 mil moradores e também os ônibus gratuitos para a população.

Para dar início à política de tarifa zero, a prefeitura de Maricá criou uma autarquia, a EPT.

Com frota e motoristas próprios, a empresa operava a princípio um número reduzido de ônibus gratuitos, que circulavam ao mesmo tempo que linhas pagas, operadas por duas empresas privadas que tinham o direito de concessão no município. Essa operação concomitante levou a embates na Justiça, encerrados apenas com o fim das concessões.

Foi apenas em março de 2021 que a EPT passou a operar todas as linhas do município com tarifa zero, por meio de ônibus próprios e outros alugados de empresas privadas através de processos de licitação.

Atualmente com 120 ônibus e 3,5 milhões de passageiros por mês, o custo mensal do sistema varia de R$ 10 milhões a R$ 12 milhões.

“Em 2022, foram R$ 160 milhões que as famílias deixaram de gastar com transporte, o que é injetado diretamente na economia da cidade”, diz Celso Haddad, presidente da EPT de Maricá.

O município enfrentou, no entanto, um desafio comum a todas as cidades que implantam a tarifa zero: explosão de demanda e, consequentemente, dos custos de operação.

“Aqui em Maricá, [a demanda] cresceu mais de seis vezes. Tínhamos em torno de 15 mil a 20 mil pessoas transportadas diariamente e hoje transportamos mais de 120 mil. A tarifa zero é um propulsor do direito de ir e vir, é muito avassaladora a diferença”, afirma o gestor.

Vargem Grande Paulista (SP): taxa paga por empresas locais

O avanço da tarifa zero no período recente deixou de ser identificado com um espectro político específico. Prefeitos de esquerda e direita têm implementado o modelo em seus municípios.

Josué Ramos, prefeito de Vargem Grande Paulista, por exemplo, é filiado ao PL do ex-presidente Jair Bolsonaro.

O prefeito conta que a motivação que o levou a implementar em 2019 a tarifa zero no município foi a necessidade crescente de subsídios – a remuneração do serviço de transporte público é geralmente composta por uma parcela financiada via tarifa e outra via subsídio, com recursos que vêm do orçamento da prefeitura, a partir da arrecadação de impostos.

“Assim que eu assumi, em 2017, a empresa de ônibus veio pressionar para aumentar a tarifa ou ampliar o subsídio ao transporte da cidade, e eu não tinha previsão orçamentária para isso”, diz Ramos.

“Eles, do dia para a noite, retiraram todos os ônibus das linhas e eu tive que, em 12 horas, buscar um transporte alternativo, e coloquei vans operando de forma gratuita. Isso me despertou o interesse em estudar melhor o caso [da tarifa zero].”

Ramos conta que estudou exemplos europeus, como Luxemburgo – país que adota a gratuidade em todo seu sistema de transporte, incluindo ônibus, trens e metrôs –, e brasileiros, como os de Maricá e Agudos, no interior de São Paulo.

Assim, a prefeitura chegou a um modelo em que a gratuidade é financiada através de um fundo de transporte, cujas principais receitas são uma taxa paga pelas empresas locais no lugar do vale-transporte (de R$ 39,20 mensais por funcionário), além de publicidade nos ônibus, locação de lojas nos terminais e 30% do valor das multas de trânsito.

Empresas locais chegaram a ir à Justiça contra a cobrança da taxa, mas Ramos afirma que algumas desistiram após entenderem melhor a proposta, restando uma ação pendente.

Com a tarifa zero, a demanda aumentou de 40 mil para 110 mil usuários mensais, exigindo a ampliação da frota de ônibus. Atualmente, são 15 ônibus, em sete linhas, e o custo do sistema é de R$ 600 mil mensais.

“É uma questão muito maior do que a de mobilidade. Existe a questão social, a de geração de recursos, porque na hora que eu implantei a tarifa zero, aumentou o gasto no comércio, a arrecadação de ICMS, de ISS”, relata Ramos.

“Existe também a questão da saúde: tínhamos 30% de pessoas que faltavam à consulta médica e esse índice reduziu, porque as pessoas não tinham dinheiro para ir à consulta. Então ajudou em todas as áreas. A tarifa zero, ao ser debatida, precisa levar em conta tudo isso.”

Caucaia (CE): tarifa zero no segundo maior município do Ceará

Caucaia, segundo município mais populoso do Ceará, com 369 mil habitantes, é um exemplo do avanço da tarifa zero nos municípios após a pandemia.

Com a crise sanitária, os sistemas de transportes públicos perderam passageiros e os custos aumentaram com a alta do diesel e da mão de obra.

Isso fez crescer a pressão por subsídios, num momento em que as famílias, com a renda pressionada, teriam dificuldade para arcar com um aumento da tarifa.

“Tínhamos que fazer alguma coisa para diminuir a perda [de renda] das famílias, elas precisavam ser socorridas de alguma forma na esfera municipal, para além do auxílio emergencial”, diz Vitor Valim, prefeito de Caucaia, eleito pelo PROS e atualmente sem partido.

Diferentemente de Maricá, que conta com royalties do petróleo, e de Vargem Grande Paulista, que criou uma taxa sobre as empresas locais, Caucaia decidiu arcar com a tarifa zero com recursos do orçamento regular da prefeitura.

O programa, que recebeu o nome de Bora de Graça, foi implementado em setembro de 2021.

A iniciativa consome atualmente cerca de 3% do orçamento municipal e a remuneração à empresa prestadora do serviço é por quilômetro rodado, não por passagem.

“É tão exequível que o modelo de Caucaia será estendido para toda a região metropolitana”, diz Valim.

A gratuidade no transporte público intermunicipal na Região Metropolitana de Fortaleza foi promessa de campanha do governador Elmano de Freitas (PT) e um projeto sobre o tema tramita na Assembleia Legislativa do Ceará.

Além de Caucaia, já adotam a tarifa zero na Região Metropolitana de Fortaleza os municípios de Eusébio, Aquiraz e Maracanaú. A capital estuda adotar a gratuidade para estudantes.

A repercussão local é outra característica do avanço recente da tarifa zero: a adoção da política por um município influencia as cidades do entorno.

Em Caucaia, com a tarifa zero, a demanda passou de 505 mil passageiros por mês para 2,2 milhões.

“Tivemos um aumento de custo de mais 30% com reforço da frota, o que era previsível”, relata o prefeito. “Esse foi um desafio em termos de gestão, mas a dificuldade maior foi vencer a descrença da população, que temia ser taxada. Teve uma desconfiança muito grande do povo.”

O desafio das grandes cidades

Com a tarifa zero avançando nas pequenas e médias cidades, diversas capitais do país estudam caminhos para adotar a política.

Desde outubro de 2021, São Luís (MA) testa um projeto-piloto chamado Expresso do Trabalhador, oferecendo a gratuidade para uma região específica da cidade e para trabalhadores do comércio após às 21h.

Florianópolis (SC) tem ônibus de graça no último domingo de cada mês – em dezembro e janeiro, a gratuidade foi estendida a todos os fins de semana.

Em São Paulo, uma subcomissão na Câmara Municipal estuda desde março a viabilidade da tarifa zero na capital de mais de 12 milhões de habitantes.

Atualmente, as 74 cidades brasileiras com tarifa zero total ou parcial somam juntas 3,8 milhões de habitantes, segundo a NTU, o que dá uma ideia do tamanho do desafio paulistano.

“Em São Paulo, o custo hoje de operação [do sistema de ônibus municipais] passa de R$ 12 bilhões e o município coloca mais de R$ 5 bilhões em subsídios”, afirma o vereador Paulo Fringe (PTB), presidente da Subcomissão da Tarifa Zero da Câmara Municipal de São Paulo

“A tarifa na capital está atualmente em R$ 4,40 – o valor real dela é de R$ 7,10, portanto o município está subsidiando grande parte desse custo. [Na subcomissão da Tarifa Zero] temos 120 dias, renováveis, para estabelecer um diagnóstico de quais são as eventuais fontes de receita, sem aumento de imposto, para que possamos subsidiar a parte que falta para ter a tarifa zero.”

Rafael Calabria, coordenador de mobilidade urbana do Idec, afirma que o custo de financiamento não é o único desafio para a implantação da tarifa zero em grandes cidades.

Uma segunda dificuldade, segundo o especialista, é conseguir atender o esperado aumento de demanda, o que exige investimento não apenas no aumento de frota, mas em infraestrutura urbana – incluindo faixas exclusivas, eliminação de vagas de estacionamento em vias onde passam ônibus, criação de sistemas de integração e transferência, e assim por diante.

Outro desafio é a integração com o sistema de transporte sobre trilhos, já que metrôs e trens operam em muitas capitais no limite de sua capacidade, o que gera uma dificuldade para acomodar os novos fluxos que seriam gerados pela gratuidade.

Por fim, um último desafio nas grandes cidades é a questão metropolitana, pois eventuais disputas fiscais entre cidades com políticas diferentes poderiam desequilibrar o sistema.

O que pensam as operadoras de ônibus

Francisco Christovam, presidente-executivo da NTU, associação que congrega as empresas de transporte por ônibus, acrescenta que há também um desafio jurídico-legal, que diz respeito aos contratos de concessão ou permissão entre operadoras e prefeituras.

“Esses contratos precisarão ser revistos, mas as prefeituras não podem ver essa mudança como uma oportunidade de rasgar contratos”, diz Christovam.

As empresas avaliam, porém, que a tarifa zero pode ser uma solução para voltar a atrair a população para o transporte público – até fevereiro de 2023, a demanda nos ônibus urbanos do país ainda era equivalente a 82,8% do período anterior à pandemia.

Também pode ser uma alternativa para o reequilíbrio financeiro dos sistemas, num momento em que crescem os subsídios, em meio à alta de custos.

Segundo levantamento da NTU, antes da covid-19, apenas São Paulo, Curitiba e Brasília subsidiavam pesadamente seus sistemas de transporte. Atualmente, são mais de 200 cidades subsidiando seus sistemas de transporte.

“Para nós operadores, o importante é a garantia da remuneração justa e adequada pelo serviço prestado. Se o dinheiro veio do passageiro ou do orçamento municipal, para nós não tem importância nenhuma, desde que o valor seja suficiente para pagar o custo do serviço.”

Sistema Unificado de Mobilidade

Na Câmara dos Deputados, ao menos dois projetos tentam fazer da tarifa zero um programa nacional.

O projeto de Jilmar Tatto (PL 1280/2023) propõe a criação do Programa Tarifa Zero, com modelo de financiamento similar ao de Vargem Grande Paulista.

Pelo projeto, as cidades poderiam aderir ao programa de forma voluntária. Os empresários locais então trocariam o pagamento do vale-transporte pela contribuição a um fundo municipal para subsidiar a gratuidade no transporte – que seria, no entanto, limitada aos trabalhadores.

Mais abrangente, a PEC de Luiza Erundina propõe a criação de um Sistema Único de Mobilidade, universal e gratuito ao usuário, a exemplo do SUS, na saúde.

A PEC está em fase de coleta de assinaturas – são necessárias 171 para que a proposta possa tramitar na Câmara e o mandato já havia recolhido 32 até o início desta semana.

Pela proposta, o financiamento ao sistema seria viabilizado pela instituição de uma contribuição pelo uso do sistema viário e por recursos da arrecadação de impostos de União, Estados e municípios.

Erundina explica que o objetivo da proposta é concretizar a Emenda Constitucional 90 de 2015, que naquele ano garantiu o transporte como um direito social, inscrito no artigo 6º da Constituição.

Pioneira a propor a tarifa zero, ainda em 1989, a deputada vê com satisfação o avanço da política pública nas cidades brasileiras e se diz otimista com as perspectivas para a PEC.

“Quando uma proposta tem coerência, tem consistência, é inteligente para resolver os problemas da coletividade, ela não morre na ideia do povo, ela segue viva. O Movimento Passe Livre sustentou a defesa dessa proposta e hoje já são diversas instituições defendendo essa ideia e vários municípios operando essa política na prática, com grande sucesso”, diz Erundina. “Vejo isso com muita esperança.”