PPP nas ferrovias podem ser a nova aposta em novo governo de Lula

Com o impulso a Parcerias Público-Privadas (PPP) no discurso dos principais atores políticos do governo Lula 3, como os futuros ministros da Fazenda e da Casa Civil, Fernando Haddad e Rui Costa, o próximo mandato de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) na Presidência também deve tentar emplacar o instrumento no setor ferroviário. Primeiros esboços do que poderá ser estudado a partir de janeiro foram levantados dentro do Grupo de Infraestrutura do Governo de Transição, que teve entre seus integrantes o ex-ministro de Portos e ex-secretário do PAC Maurício Muniz.

Muniz afirmou para Amanda Pupo, do Broadcast/Estadão, que, embora os principais projetos de ferrovias tocados no País tenham recebido dinheiro público, numa espécie de PPP ‘de fato’, é necessário desenhar mais alternativas para desenvolver a matriz ferroviária. PPPs na forma da lei, com contraprestação financeira da União, e a criação de Sociedades de Propósito Específico (SPEs) com participação estatal para construir e operar ferrovias estão entre as possibilidades.

Apesar de tentativas que perpassam os governos de FHC, Lula, Dilma, Temer e Bolsonaro, o Brasil ainda conta com uma participação baixa de ferrovias no transporte de cargas – menos de 20% da matriz. Com Bolsonaro, o Ministério da Infraestrutura apostou nas renovações antecipadas de contratos de concessão, em novos projetos e nas autorizações ferroviárias para tentar deslanchar o modal. No caso das autorizações, modelo aprovado pelo Congresso no ano passado, as empresas conseguem aval do poder público para construir por conta e risco próprios uma ferrovia privada. Até o momento, 32 contratos foram assinados, com previsão de investimentos na ordem de R$ 149 bilhões.

O time na transição acredita que a estratégia poderá dar certo para trechos curtos – que liguem, por exemplo, uma fábrica a um ramal ferroviário principal -, mas não aposta que a ferramenta vai funcionar para trechos estruturantes, que exigem grande quantidade de investimento. O temor é de que parte dos contratos assinados seja apenas especulativa, em função do capital insuficiente que muitas das empresas autorizadas apresentam.

Diante desse cenário, Muniz defende que o governo Lula lance mão das PPPs para impulsionar o modal. O plano segue o entendimento de que concessões puras – sem qualquer contraprestação do governo – não param de pé, já que as obras exigem alto grau investimento. Com isso, o ex-ministro avalia ser possível que o próximo governo desenhe projetos de ferrovias estruturantes a partir do modelo de PPP previsto em lei, a depender da região e do traçado. O instrumento permitiria, por exemplo, que a iniciativa privada construa e opere um traçado recebendo algum tipo contraprestação financeira da União.

Não está nos planos retomar a modelagem tentada em 2013, quando o ex-diretor-geral da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) Bernardo Figueiredo estava à frente da EPL. Na ocasião, o governo Dilma estruturou projeto pelo qual a Valec compraria a capacidade da ferrovia e remuneraria a concessionária com uma tarifa. A ideia buscava tirar o risco de demanda da iniciativa privada, mas enfrentou diversos percalços, inclusive no Tribunal de Contas da União (TCU), e acabou não indo para frente. Hoje, a avaliação é de que o modelo traz um risco muito grande para o Estado e, portanto, não deve ser retomado.

Na prática, recursos públicos têm dado sustentação às principais concessões feitas nos últimos anos, mas numa espécie de PPP informal: O poder público constrói para só depois conceder. Foi o modelo que perdurou com a Valec, estatal que recentemente foi fundida com a EPL, tornando-se Infra SA. A empresa ficou responsável, por exemplo, por grande parte das obras da Ferrovia Norte-Sul (FNS), que teve trecho de 1,5 mil km arrematados pela Rumo em 2019. Foi o primeiro leilão de ferrovias do governo em mais de dez anos.

Até chegar nesse ponto, contudo, o projeto sofreu diversos solavancos. As obras custaram muito acima do previsto inicialmente. O ex-presidente da Valec José Francisco das Neves, conhecido como Juquinha, chegou a ser condenado em denúncia de superfaturamento em contratos para a FNS. Uma estruturação de PPP, como previsto em lei, por sua vez, poderia dar mais transparência e controle sobre os projetos. O instrumento ainda poderia ser aplicado à parte da malha que tem sido devolvida pelas concessionárias nos processos de renovação antecipada dos contratos.

SPEs

Outro modelo que poderá ser analisado a partir de 2023 reflete o que foi feito no setor elétrico. O Estado participaria como acionista em Sociedades de Propósito Específico responsáveis pela construção e operação de ferrovias. O desenho seria eventualmente usado em ferrovias autorizadas, se o traçado for avaliado como estruturante. A ideia é dar mais capacidade de execução ao setor privado em projetos que exigem alto grau de investimento e que, por serem importantes para a malha ferroviária, precisam sair do papel.

Quais traçados poderiam ser executados nesse modelo, contudo, é um ponto a ser analisado. Será preciso levantar se projetos considerados essenciais para a malha são alvo de contratos de autorização já assinados entre empresas e o governo. São consideradas estruturantes, por exemplo, as ferrovias de Integração Oeste-Leste (Fiol) – que já teve um segmento leiloado – e de Integração Centro-Oeste (Fico). Atualmente, parte dessas ferrovias é construída com recursos obtidos pela União por meio das renovações antecipadas de contratos de concessão – o chamado ‘investimento cruzado’. O instrumento, que começou a ser usado na gestão de Tarcísio de Freitas, deve ser continuado no governo Lula 3.

Outra mudança que poderá ser estudada no próximo ano é a de alocar no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) a função da Valec – agora Infra SA – na construção de ferrovias. A alteração começou a ser estudada pelo Ministério da Infraestrutura no governo Bolsonaro. Antes da eleição, o ministro Marcelo Sampaio chegou a dizer que, com a conclusão do processo de incorporação da EPL e Valec, a pasta pretendia editar até o fim do ano uma medida provisória para efetivar a transferência.