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O valor das emendas parlamentares aprovadas para 2025, de R$ 50,4 bilhões, ultrapassa segundo Hugo Henud, do Estadão, a soma dos recursos livres para investimentos de 30 dos 39 ministérios. O crescimento dessas verbas fortalece conforme o Estadão, o Congresso e esvazia o poder das pastas como moeda de troca política, alterando a dinâmica da articulação do governo: se antes um ministério representava acesso privilegiado a verbas e influência no Planalto, hoje deputados e senadores controlam diretamente bilhões para suas bases, reduzindo a dependência do Executivo e enfraquecendo o poder de barganha de Lula.
O petista enfrenta resistência de partidos do Centrão, como PP e PSD, para garantir apoio político de olho nas eleições presidenciais de 2026 – mesmo diante da possibilidade de oferta de mais espaço no governo por meio de cargos ministeriais.
O orçamento discricionário, que representa cerca de 7% do orçamento federal, é a parcela de recursos que o governo pode administrar livremente, por meio dos ministérios, para investimentos como a construção de rodovias, ações na área de segurança pública e projetos estruturantes nos Estados. É dessa pequena fatia que também são custeadas as emendas parlamentares, cujo valor aprovado para 2025 ultrapassa a soma dos recursos livres de 30 ministérios e secretarias com status de ministério, incluindo Meio Ambiente e Mudança do Clima (R$ 1,59 bilhão), Portos e Aeroportos (R$ 1,67 bilhão), Agricultura e Pecuária (R$ 2,66 bilhões), Integração e Desenvolvimento Regional (R$ 3,41 bilhões), Justiça e Segurança Pública (R$ 3,44 bilhões) e Desenvolvimento e Assistência Social (R$ 5,55 bilhões). No total, as 30 pastas somam R$ 41,55 bilhões.
O levantamento realizado pelo analista de Planejamento e Orçamento do Ministério do Planejamento, Humberto Nunes Alencar, a pedido do Estadão, considerou apenas o orçamento discricionário dos ministérios em 2025, excluindo as despesas obrigatórias — como pagamento de salários, aposentadorias e outros gastos fixos —, que representam os outros 93% do orçamento federal. Embora as emendas também façam parte desses recursos livres, elas foram deixadas de fora do cálculo porque sua destinação não é definida pelo Executivo, mas diretamente pelos parlamentares, que indicam os valores para prefeituras, Estados ou entidades. Cabe aos ministérios apenas executar os repasses.
O cientista político e professor da Universidade de Brasília, Frederico Bertolini, explica que, anteriormente, os espaços nos ministérios e a distribuição de cargos ministeriais eram os principais instrumentos do presidente para garantir apoio político. Ele destaca que a nomeação para essas pastas praticamente assegurava a adesão de partidos à coalizão governista e o alinhamento nas votações no Congresso, já que os ministérios controlavam grande parte do controle orçamentário. “Os ministros tinham papel estratégico, porque controlavam os repasses para obras e investimentos em redutos eleitorais, se tornando peças fundamentais na negociação política”, afirma.
Até poucos anos atrás, as emendas dependiam da aprovação do governo, que tinha autonomia para autorizar ou barrar o pagamento. Deputados e senadores, por sua vez, precisavam recorrer diretamente aos ministérios para tentar liberar os recursos, reforçando o peso das pastas na articulação política. Em 2014, por exemplo, o governo Dilma liberou apenas R$ 200 milhões em emendas, enquanto o Ministério da Educação, sozinho, controlava um orçamento de R$ 82,3 bilhões. Na prática, esse cenário colocava os ministros no centro da distribuição de recursos, e partidos que não faziam parte da base tinham incentivo para disputar cargos na Esplanada, pois era ali que o controle do dinheiro estava concentrado.
Nos anos seguintes, essa lógica se inverteu, aponta o decano da Pós-Graduação do Departamento de Ciência Política da UnB, Lucio Rennó. Uma série de mudanças nas leis orçamentárias tornaram o pagamento das emendas obrigatório, permitindo que deputados e senadores passassem a controlar bilhões diretamente, sem precisar negociar com ministros.
“Hoje, um parlamentar consegue destinar mais recursos para sua base do que um ministro para sua própria pasta”, exemplifica. Para Rennó, esse movimento enfraqueceu os ministérios na coalizão governista e mudou a lógica da articulação do governo com o Congresso. “Agora, as pastas servem mais para acomodar indicações de segundo escalão do que para garantir controle sobre o orçamento”, resume.
A dificuldade do governo Lula em consolidar o apoio de partidos como PSD e PP na reforma ministerial reflete essa nova realidade, aponta Rennó. Atualmente, o PSD, sob o comando de Gilberto Kassab, ocupa os ministérios da Agricultura e Pecuária e de Minas e Energia, enquanto o PP está à frente do Ministério do Esporte. Mesmo com esses espaços no governo, as siglas resistem a firmar compromissos eleitorais para 2026 em troca de uma participação maior no Planalto.
Para o deputado federal Ricardo Salles (Novo-SP), as emendas garantem independência aos congressistas e reduzem a necessidade de barganha com o Executivo, mudando a dinâmica de formação da coalizão. No entanto, Salles também critica a estratégia política do governo Lula, afirmando que o Planalto tem priorizado a mobilização da sua base ideológica, em vez de ampliar o apoio no Congresso.
“Falta tato e vontade efetiva do governo em abrir mão de suas pautas mais radicais e dos seus dogmas. Ao contrário disso, agora estão aprofundando essa postura com os nomes escolhidos para os ministérios”, afirma.
Até o momento, Lula tem encontrado dificuldades para conduzir a reforma ministerial. Com a popularidade em queda e pressionado por setores da base, o presidente fez mudanças pontuais, como a saída de Gleisi Hoffmann da presidência do PT para assumir a Secretaria de Relações Institucionais, antes comandada por Alexandre Padilha, que foi deslocado para o Ministério da Saúde. Antes disso, na Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República, Lula demitiu Paulo Pimenta e nomeou Sidônio Palmeira, marqueteiro responsável pela estratégia de comunicação da campanha petista em 2022.
O professor de ciência política Leandro Consentino avalia que, historicamente, o PT tem dificuldade em compartilhar o poder com outras siglas no comando de pastas estratégicas. Com a nova correlação de forças entre os Poderes, o partido terá que ceder mais ministérios para garantir uma base de sustentação forte o suficiente para viabilizar a reeleição de Lula ou de um sucessor em 2026.
“O presidente terá que distribuir mais cargos e, ainda assim, não obterá o mesmo retorno de antes. Além disso, precisará fazer concessões programáticas e negociar caso a caso no Congresso”, afirma Consentino.
Líderes partidários ganham mais poder que ministros,
Para Humberto Nunes Alencar, se por um lado o avanço das emendas esvazia os ministérios, por outro, fortalece os líderes partidários, tornando-os peças-chave na negociação política. Ele explica que, além de terem autonomia para destinar grandes volumes de emendas sem precisar lidar com os riscos de uma aplicação ineficiente, esses líderes influenciam a destinação dos recursos que ainda restam nos ministérios, negociando verbas em troca de apoio a projetos do governo.
“Um líder partidário hoje, com 60 deputados, tem muito mais peso do que um ministro na definição de onde os recursos serão aplicados”, exemplifica Alencar. “Se um ministro precisa aprovar uma pauta importante para o governo, ele pode ser obrigado a ceder parte do orçamento da sua pasta para atender às demandas desses líderes”, completa.
O consultor de Orçamento do Senado, Helder Rebouças, concorda e destaca que as recentes decisões de Flávio Dino para aumentar a transparência e condicionar a execução das emendas ao cumprimento de critérios de controle podem, se efetivamente aplicadas, devolver parte do poder aos ministérios. “O processo decisório no Executivo ganhou uma trava técnica adicional, que tende a tirar a execução dessas emendas do modo automático”, afirma.
